[Empfänger:]
Bundesverwaltungsgericht
Simsonplatz 1
04107 Leipzig

07. April 2010

Az.: BVerwG 3 C 42.09

In der Verwaltungsstreitsache
Dr. Klaus Wörle
gegen
Stadt Regensburg
wegen Radwegbenutzungspflicht
wird folgendes beantragt:

I. Die Revision der Stadt Regensburg und des Vertreters des öffentlichen
Interesses gegen das Urteil des Bayer. Verwaltungsgerichtshofes vom 
11. August 2009, Az: 11 B 08.186 wird zurückgewiesen.

II. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Begründung:

Das Urteil des Bayer. Verwaltungsgerichtshofes ist in jeder Hinsicht rechtmäßig. Dies
betrifft sowohl die folgerichtige Anwendung des Bundesrechts, insbesondere des §
45 Abs. 9 Satz 2 StVO im Hinblick auf die Anordnung der Verkehrszeichen Nr. 237,
240, 241 StVO als auch die rechtlichen Folgerungen entsprechend dem zugrunde
liegenden Sachverhalt.

Auf die Begründung der Revision durch die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreter
des öffentlichen Interesses wird folgendes entgegnet:

Die Begründung der Revision lässt keine Verletzung des Bundesrechts durch das
Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts vom 11. August 2009 im Sinne des §
137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO erkennen. Die angeführten Argumente lassen alle für eine
objektive Auslegung von Gesetzen maßgeblichen Grundsätze außer Acht. Nicht das
Berufungsurteil, sondern die Revisionsbegründung beruht auf einer Verletzung des
Bundesrechts.

Die Revision erkennt, dass § 45 Abs. 9 StVO nicht isoliert betrachtet und
Verwaltungsakte durch Aufstellen ohne Einbeziehung der grundlegenden Regeln
des allgemeinen Sicherheitsrechts erlassen werden können.

Die Straßenverkehrsordnung ist eine Verordnung deren Inhalt, Zweck und Ausmaß
nach Art. 80 GG im Gesetz zu bestimmen sind. Die in diesem Verfahren
maßgeblichen Bestimmungen beruhen auf § 6 Abs. 1 Nr. 3 Satz 1 erster Halbsatz
und Nr. 17 StVG. Danach wird das Bundesministerium für Verkehr, Bau und
Stadtentwicklung ermächtigt, Rechtsverordnungen mit Zustimmung des Bundesrates
zu erlassen über die sonstigen zur Erhaltung der öffentlichen Sicherheit und
Ordnung auf den Straßen (Nr. 3) bzw. der Erhaltung der öffentlichen Sicherheit
erforderlichen Maßnahmen über den Straßenverkehr (Nr. 17). Auf eine der
spezielleren, weiteren Ermächtigungsgrundlagen kann § 2 StVO und die Vorgaben
zu den Zeichen 237, 240 und 241 StVO nicht gestützt werden.

In die Beurteilung der vorliegenden Rechtsfrage sind daher die Grundsätze des
allgemeinen Sicherheitsrechts für den Erlass von Rechtsverordnungen und
Verwaltungsakten einzubeziehen. Dies führt zu folgenden, von der Revision nicht
angestellten Überlegungen:

Bis zum 30. September 1998 beruhte die Verpflichtung, vorhandene und in ihrer
Zweckbestimmung zu erkennende, rechte Radwege zu benutzen auf einer
sicherheitsrechtlichen Verordnung (vgl. § 2 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 StVO in der bis
zum 30.09.1998 geltenden, durch die Verordnung vom 21.07.1980, BGBI S. 1060,
geschaffenen Fassung). Seit der Änderung dieser Bestimmung durch die
Verordnung vom 07.08.1997 kann eine Radwegbenutzungspflicht seit 01.10.1998
nur noch durch einen Verwaltungsakt (Verkehrszeichen) begründet werden. Diese
Änderung führte, nicht nur wegen der gleichzeitigen Einfügung des § 45 Abs. 9 Satz
2 StVO, zu grundlegend anderen rechtlichen Vorgaben für die Abwehr von Gefahren
für und durch den Radverkehr.

Sicherheitsrechtliche Verordnungen (hier § 2 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 StVO i. d.
Fassung bis 30.09.1998) dürfen aufgrund des damit verbundenen Eingriffs in die
Grundrechte nur erlassen werden, wenn dies der Abwehr einer abstrakten Gefahr für
die öffentliche Sicherheit dient. Die Aufhebung der Verordnung über eine allgemeine
Radwegbenutzungspflicht dokumentiert insofern, dass die Benutzung der Fahrbahn
durch Radfahrer bei gleichzeitig vorhandener Radverkehrsanlage, keine abstrakte
Gefährdung des Straßenverkehrs verursacht.

Die Anordnung der Radwegbenutzungspflicht ist seither nur noch durch eine
sicherheitsrechtliche Einzelfallanordnung (verkehrsrechtliche Anordnung zur
Aufstellung eines bestimmten Verkehrszeichens) möglich. Eine sicherheitsrechtliche
Einzelfallanordnung, auch bezogen auf den Straßenverkehr, setzt eine hinreichend
konkrete Sicherheitsgefährdung an einer bestimmten Örtlichkeit voraus.

Maßgeblich für die Anordnung einer Radwegbenutzungspflicht sind daher seit
01.10.1998 nicht mehr die von der Revision behaupteten allgemeinen
sicherheitsrechtlichen Erwägungen (Trennung der Verkehrsarten) sondern allein die
sicherheitsrechtlichen Erfordernisse aufgrund einer konkreten örtlichen Situation.
Selbst wenn es für die von der Revision aufgestellte Behauptung, "die Trennung der
verschiedenen Verkehrsarten schaffe bereits die größtmögliche Verkehrssicherheit"
einen wissenschaftlichen Nachweis gäbe, würde dies nur eine abstrakte Gefährdung
begründen und damit nicht für die Anordnung eines Verkehrszeichens durch
Verwaltungsakt ausreichen.

Auch der Begriff der "Ordnung des Verkehrs" rechtfertigt keine generelle Verweisung
des Radverkehrs auf einen Sonderweg. Das Straßenverkehrsgesetz geht in der
Verordnungsermächtigung vom allgemein bekannten Begriff der "Öffentlichen
Sicherheit und Ordnung" aus. Während unter öffentlicher Sicherheit die Abwehr
konkreter Gefahren, insbesondere die Verhütung und Unterbindungen von
Verstößen gegen Rechtsnormen verstanden werden, sind unter öffentlicher Ordnung
die, zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Gemeinschaft erforderlichen
ungeschriebenen Normen und Sitten zu verstehen. Unter den Begriff der
"öffentlichen Ordnung" fallen daher Tatbestände, die nicht unmittelbar mit einer
Gefährdung verbunden sind. Beispiele hierfür finden sich z. B. im Dritten Teil, zweiter
Abschnitt des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten (§§ 116 bis 123 OwiG).

Ein allgemeines Ordnungsprinzip im Sinne der grundsätzlich anzustrebenden
Trennung verschiedener Verkehrsarten ist jedoch weder dem
Straßenverkehrsgesetz, der Straßenverkehrsordnung oder den in der Gesellschaft
verbreiteten Anschauungen zu entnehmen. Es scheint sich eher um ein in den
Straßenverkehrsbehörden verbreitetes Argumentationsschema zur Rechtfertigung
von Anordnungen zu handeln, um sich den Aufwand einer sorgfältigen Begründung
im Einzelfall zu ersparen.

Gegen die Existenz eines solchen allgemeinen Trennungsgebotes spricht schon die
allgemeine Verkehrspraxis. Weder wird der "langsame" Verkehr mit Lastkraftwagen
auf der Autobahn aus Sicherheitsgründen vom "schnellen" Verkehr mit
Personenkraftwagen getrennt, noch ist es verboten, die Fahrbahn zu benutzen,
wenn weder ein Radweg, noch ein Gehweg vorhanden ist (§ 2 Abs. 1 Satz 1 StVO, §
25 Abs. 1 bis 3 StVO). Die Revision lässt auch außer Acht, dass die Trennung des
motorisierten von nicht motorisiertem Verkehr bei Anordnung des Zeichens 240 zu
einer ebenfalls nicht unproblematischen Mischung des Radverkehrs mit dem
Fußgängerverkehr führt. Die "getrennten" Verkehrsarten treffen zudem an
Kreuzungen und Einmündungen wieder aufeinander und führen hier zu
andersartigen Problemen. (Siehe hierzu das Gutachten: "Unfälle mit Radfahrern in
Bayern" von Horst Hülsen, Beratungsstelle für Schadenverhütung (HG.),
Mitteilungen Nr. 33, Köln 1993).

Es kann daher durchaus angezweifelt werden, ob die Ermächtigung im
Straßenverkehrsgesetz ein "allgemeines Trennungsprinzip" von Radverkehr und
motorisiertem Verkehr in § 4 Abs. 4 Satz 2 der bis 30.09.1998 gültigen Fassung der
StVO überhaupt rechtfertigen konnte. Mit der Aufhebung der bis dahin bestehenden
allgemeinen Radwegbenutzungspflicht ab dem 01. Oktober 1998 hat der
Verordnungsgeber den Trennungsgrundsatz explizit aufgehoben und befindet sich
damit im Rahmen von Inhalt und Ausmaß der Ermächtigungsgrundlage.

Auch wenn die Aufgabe des Trennungsgebotes wohl eher auf die bis dahin
gewonnenen Erkenntnisse der Unfallforschung als auch rechtliche Erwägungen
zurückzuführen war, ist seit dem 01.10.1998 das bis dahin gültige "allgemeine
Trennungsprinzip" durch eine im jeweiligen Einzelfall erforderliche verkehrsrechtliche
Einzelfallentscheidung ersetzt worden. Dass die VwVStVO in der bis zum 16. Juli
2009 gültigen Fassung in Rand Nr. 9 zu § 2 Abs. 4 StVO noch den Grundsatz der
"Entmischung" als Sicherheitsgewinn anführt, steht hierzu nicht im Widerspruch. Der
durch die Trennung zu erzielende Sicherheitsgewinn muss sich wegen der
rechtlichen Vorgabe aus der Sachlage im Geltungsbereich des Verkehrszeichens
ergeben. Eine allgemein durchzusetzende Entmischung von Fahrrad- und
Kraftfahrzeugverkehr könnte nur durch ein Gesetz oder eine auf einer gesetzlichen
Ermächtigung beruhenden Verordnung erreicht werden.

Da es keinen "allgemeinen Grundsatz der Entmischung von Verkehrsarten" gibt,
kann eine Radbenutzungspflicht nur angeordnet werden, wenn damit im Einzelfall
eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abgewehrt werden
muss. Die Straßenverkehrsbehörde muss daher vor Aufstellung eines
Verkehrszeichens 237, 240, 241 ermitteln, ob im jeweiligen Streckenabschnitt eine
konkrete Gefährdung des Fahrverkehrs besteht, die nur durch die Anordnung, einen
Sonderweg für Radfahrer zu benutzen, abgewehrt werden kann. Diese Verpflichtung
bestünde auch dann, wenn es die Vorgaben von § 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 9 StVO
nicht gäbe.

Bei der Beurteilung einer Gefahrenlage ist nach Ansicht des Klägers folgendes zu
berücksichtigen:

Die Teilnahme am Straßenverkehr ist mit spezifischen Gefahren verbunden, die
nur in begrenztem Umfang abgewehrt werden können. wie die ständig
veröffentlichten Statistiken zum Unfallgeschehen zeigen, ist das Risiko trotz aller
abstrakten und konkreten Regelungen im Laufe des Lebens in einen Unfall
verwickelt zu werden relativ hoch. Dieses Risiko wird von der Bevölkerung und den
verantwortlichen Entscheidungsträgern bis zu einem gewinnen Grad in Kauf
genommen, denn ansonsten müsste vor allem die Benutzung von motorisierten
Verkehrsmitteln einer noch wesentlich stärkeren Reglementierung unterworfen
werden.

- nach wie vor ist es normal, dass Fahrräder als Fahrzeuge die Fahrbahn benutzen
müssen (§ 2 Abs. 1 StVO). Da es sich hier um eine bekannte Tatsache handelt,
wurde der bis zum 16.07.2009 in der Verwaltungsvorschrift zu StVO enthaltene,
diesbezügliche Hinweis gestrichen. Viele Straßen, auch in geschlossener Ortslage,
sind aus verschiedensten Gründen nicht mit Sonderwegen ausgestattet. Sogar auf
viel befahrenen Hauptstraßen, auch in der beklagten Stadt Regensburg, findet
Radverkehr statt, wenn die Anlage von Radverkehrsanlagen aus räumlichen oder
finanziellen Gründen nicht möglich ist. Damit stellt das Fahren auf der Fahrbahn für
die überwiegende Zahl der Radfahrer nach wie vor den Regelfall und nicht die
Ausnahme dar. Um eine Radwegbenutzungspflicht zu begründen muss daher eine
Gefahrenlage bestehen, die über das allgemein bestehende Unfallrisiko bei
Benutzung der Fahrbahn hinausgeht.

- Allein das Vorhandensein eines Radweges ändert grundsätzlich nichts an der
Situation auf der Fahrbahn, da die Führer anderer Verkehrsmittel immer mit
langsamen Fahrzeugen, Fußgängern, oder Störungen des Verkehrsablaufs rechnen
müssen (§ 3 Abs. 1 und Abs. 2 a StVO). Es gehört daher nicht zu den durch die
StVO geschützten Rechtsgütern, die Erreichung der auch unter günstigsten
Umständen zulässigen Höchstgeschwindigkeit (z. B. 3 Abs. 3 Nr. 1 StVO) durch
verkehrsbehördliche Entscheidungen sicherzustellen.

- Für die Entscheidung, ob das Verbot der Fahrbahnnutzung durch Radfahrer zu
konkreten Gefahren führt und wann in solchen Fällen eine Verweisung auf einen
Sonderweg angezeigt, ist gibt es - wie das Berufungsgericht in den Rand Nr. 70 bis
80 Richtig feststellt-, geeignete Beurteilungsmaßstäbe.

Sofern nach der vorgenommenen Sicherheitsprognose an einer bestimmten Stelle
eine konkrete Gefährdung vorliegt, ist daraus noch nicht zwangsläufig zu folgern, es
müsse hier angeordnet werden, statt der Fahrbahn eine vorhandene
Radverkehrsanlage zu benutzen. Vor der Entscheidung sind vielmehr weitere
Gesichtspunkte zu prüfen. (BverwG Beschluss vom 04.07.2007, Az. 3 B 79/06 Rand Nr.9).

Die Aufgabe der allgemeinen Radwegbenutzungspflicht beruhte vor allem auf der
wissenschaftlich begründeten Erkenntnis, dass allein die Anlage von Radwegen
nicht zu einer Verbesserung der Verkehrssicherheit für den Radverkehr führt. Vor
der Anordnung ist aus diesem Grund von der Straßenverkehrsbehörde zu ermitteln,
ob der zur verpflichtenden Benutzung vorgesehene Sonderweg für die Abwicklung
des Radverkehrs überhaupt geeignet ist. Weiterhin ist die mögliche Veränderung der
Unfallursachen zu berücksichtigen. Der Verminderung von eventuellen Unfällen im
Längsverkehr steht nachweislich ein höheres Risiko von Unfällen an Kreuzungen,
Einmündungen oder Einfahrten gegenüber. Nicht zu vernachlässigen ist auch die
Gefährdung von Fußgängern auf gemeinsamen oder nur durch Markierung
getrennten Geh- und Radwegen (Zeichen 240 und 241 StVO).

Die weiteren, vor der Anordnung der Radwegbenutzungspflicht anzustellenden
Überlegungen ergaben sich bereits zum Zeitpunkt der Anordnung aus den Rand Nr.
15 ff der Verwaltungsvorschrift zu § 2 Abs. 4 StVO. Die Vorgaben ergeben sich
dabei im wesentlichen aus der Verhältnismäßigkeit. Auch ohne diese konkreten
Vorgaben zu den Tatbestandsvoraussetzungen einer verkehrsrechtlichen
Anordnung, wäre die anordnende Behörde verpflichtet, deren verschiedene
Auswirkungen gegeneinander und untereinander abzuwägen. Eine beabsichtigte
Maßnahme ist demnach nur dann verhältnismäßig, wenn

- von mehreren möglichen und geeigneten Maßnahmen diejenige getroffen wird, die
den einzelnen und die Allgemeinheit am wenigsten beeinträchtigt und

-die Maßnahme nicht zu einem Nachteil führt, der zu dem erstrebten Erfolg
erkennbar außer Verhältnis steht.

(Vergleiche Art. 4 Bayerisches Polizeiaufgabengesetz)

Die von der Revision in der Summe der Argumente vorgetragenen Auffassung, allein
schon das Vorhandenseins eines Radweges rechtfertige bereits die Anordnung der
Benutzungspflicht, ist daher nach allgemeinem Sicherheitsrecht unvertretbar. Eine
allein damit begründete Anordnung ist rechtswidrig.

Selbst wenn man die Vorschrift des § 45 Abs. 9 Satz 2 außer Acht ließe, müsste in
jedem Einzelfall der Anordnung eines Zeichens 237, 240, 241 zumindest prüfen
werden,

- ob das Fahren auf der Fahrbahn, obwohl ein Radweg vorhanden ist, zu einer
konkreten sicherheitsrechtlichen Gefahr führt,
- ob das Verbot, die Fahrbahn zu befahren und statt dessen den Sonderweg zu
benutzen ein geeignetes Mittel darstellt, diese Gefahr abzuwehren,
- ob die Benutzung des Sonderweges aufgrund der dort herrschenden Verhältnisse
nicht zu einer andersartigen zumindest gleichwertigen Gefährdung der Radfahrer
oder Fußgänger führt. Radweg-spezifische Gefahren bestehen aufgrund
abbiegender Fahrzeuge in Kreuzungsbereichen, Einmündungen, Parkplatz-,
Tankstellen und Grundstückszufahrten, aus Grundstücken ausfahrende Fahrzeuge,
wartender Personen an ÖPNV-Haltestellen etc.
- ob dem Radfahrer die Benutzung des Radweges z. B. wegen Umwegen,
Steigungen, Fahrbahnqualität etc. überhaupt zugemutet werden kann.

Die oben dargestellte Rechtslage ergibt sich somit bereits aus dem Inhalt, Zweck
und Ausmaß der den entsprechenden Bestimmungen der StVO zugrunde liegenden
Verordnungsermächtigung und im Zusammenhang mit den Grundsätzen des
allgemeinen Sicherheitsrechts. Die Straßenverkehrsordnung verschärft mit der
Vorschrift des § 45 Abs. 9 nur die sich bereits aus der Anwendung der Grundsätze
des allgemeinen Sicherheitsrechts ergebenden Voraussetzungen für
verkehrsrechtliche Anordnungen.

Es kann dahingestellt bleiben, welche Ursachen zu der der bis zum heutigen Tag
immer wieder beklagten Häufung von Verkehrszeichen geführt haben, fest steht,
dass sich der Verordnungsgeber veranlasst sah, dieser Sachlage mit den §§ 39 Abs.
1 und § 45 Abs. 9 StVO entgegenzuwirken.

Der Verordnungsgeber hat den Erlass einer verkehrsrechtlichen Anordnung seither
nicht nur vom Vorliegen einer hinreichend konkreten Gefahrenlage, sondern auch
von der zwingenden Notwendigkeit abhängig gemacht, eine bestimmte Anordnung
mittels Verkehrszeichen zu treffen. Damit wird klar gestellt, dass die Anordnung von
Verkehrszeichen nicht allein im pflichtgemäßen Ermessen der
Straßenverkehrsbehörde liegt, sondern dass am Aufstellort des Verkehrszefchens
und nicht mit anderen Maßnahmen abgewehrt werden kann.

Die Straßenverkehrsbehörden sind damit auch verpflichtet, die Aufstellung von
"Wunsch-Verkehrszeichen" zur Abwehr von subjektiven Regelungswünschen
abzulehnen. So soll den Verkehrszeichen wieder mehr Aufmerksamkeit zukommen
und die Eigenverantwortung der Verkehrsteilnehmer betont werden.

Die Ermächtigungsgrundlage für verkehrsrechtliche Anordnungen in § 45 Abs. 9
StVO unterscheidet in Satz 1 und Satz 2 zwischen "allgemeinen" Anordnungen (Satz
1) und Anordnungen die sich auf Beschränkungen des fließenden Verkehrs
beziehen (Satz 2). Der fließende Verkehrs soll sich offenkundig auch im Regelfall im
Rahmen der allgemeinen Grundsätze (z. B. §§ 2, 3, 5 StVO) bewegen. Regelungen
durch Verkehrszeichen sollen sich insbesondere in diesem Bereich auf das
unbedingt erforderliche Maß beschränken, um sowohl den Aufmerksamkeitswert der
Anordnungen zu verbessern, als auch die Selbstverantwortung der
Verkehrsteilnehmer zu betonen (z. B. § 3 Abs. 1 und Abs. 2 a StVO).

Es wird auch von der Revision anerkannt, dass der Radverkehr zum fließenden
Verkehr gehört. Die Einlassung, § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO sei auf die Anordnung
einer Radwegbenutzungspflicht nicht anwendbar, da es sich nicht um eine
Beschränkung des fließenden Verkehrs handle, widerspricht allen Regeln der
Gesetzesauslegung. Bereits in der seit dem 30.09.1998 geltenden Fassung der
StVO war geregelt, dass Radfahrer entgegen § 2 Abs. 1 StVO die Fahrbahn nicht
mehr benutzen dürfen, wenn diese mit den Zeichen 237, 240, 241 auf einen
Sonderweg verwiesen werden. Die Beschränkungen der Fahrbahnnutzung durch
Fahrräder ist damit genauso eine Beschränkung des fließenden Verkehrs wie die
Anordnung einer Höchstgeschwindigkeit für bestimmte Verkehrsarten oder eines
Überholverbotes für LKW (Beispiele: BverwG vom 25.04.1980 DVBI 1980,
1045/1046) Urteil BayVGH vom 29.07.2009, Az: 11 BV 08.841 und 11 BV 08.482).
Im Übrigen schließt sich der Kläger hier der überzeugenden Argumentation des
Berufungsgerichts (Rand Nr. 43 bis 62) in vollem Umfang an.

Um diese weit verbreitete Fehlinterpretation des § 45 Abs. 9 StVO durch die
Straßenverkehrsbehörden zu unterbinden hat der Verordnungsgeber den § 2 Abs. 4
StVO in der seit 01.09.2009 gültigen Fassung "redaktionell" geändert und die Inhalte
der Verkehrszeichen 237, 240, 241 präzisiert.

Der entsprechende Abschnitt in der seit 01.09.2009 geltenden Fassung des § 2 Abs.
2 Satz 2 StVO lautet seither: Eine Benutzungspflicht der Radwege in der jeweiligen
Fahrtrichtung besteht nur, wenn Zeichen 237, 240 oder 241 angeordnet ist.
In der inhaltlichen Beschreibung z. B. des Zeichens 237 ist jetzt ausdrücklich
folgendes geregelt:

"Ge- oder Verbot
1. Radfahrer dürfen nicht die Fahrbahn, sondern müssen den Radweg benutzen
(Radwegbenutzungspflicht)."

Damit hat der Verordnungsgeber zum einen klargestellt, dass eine Benutzungspflicht
für Radverkehrsanlagen nur unter den Voraussetzungen angeordnet werden kann,
die allgemein für den Erlass von verkehrsrechtlichen Anordnungen gelten und zum
anderen, dass es sich bei der Anordnung einer Radwegbenutzungspflicht eindeutig
um eine Beschränkung des fließenden Verkehrs auf der Fahrbahn im Sinne des § 45
Abs. 9 Satz 2 StVO handelt.

Die gesamte Argumentation der Revision entspricht damit zwar der immer noch in
vielen Straßenverkehrsbehörden herrschenden Auffassung, steht aber selbst mit der
zum Zeitpunkt der Berufungsentscheidung geltenden gesetzlichen Regelung nicht im
Einklang. Weder stand es allein im Ermessen der Straßenverkehrsbehörden,
verkehrsrechtliche Anordnungen zu erlassen, noch ist es gerechtfertigt, für
Radverkehrsanlagen ohne Prüfung der gesetzlichen Voraussetzungen eine
Benutzungspflicht anzuordnen. Die Revision lässt damit keine Gesichtspunkte
erkennen, die an der Rechtmäßigkeit des Berufungsurteils zweifeln ließen.

Es sei in diesem Zusammenhang erlaubt darzustellen, dass eine Anwendung des §
45 Abs. 9 Satz 2 StVO auf die Aufstellung der Zeichen 237, 240, 241 durchaus dem
vom Verordnungsgeber verfolgten Ziel der Verminderung der Verkehrszeichen bei
gleichzeitiger Verbesserung der Verkehrssicherheit entspricht:

Die Aufstellung eines Verkehrszeichens ist nicht "zwingend" erforderlich, wenn die
Verkehrsteilnehmer bereits ohne ausdrückliche behördliche Anordnung sich so
verhalten, wie es durch das Verkehrszeichen erst erreicht werden soll. Ein
Verkehrszeichen 237 ist nicht "zwingend erforderlich", wenn die Radfahrer die
vorhandene Radverkehrsanlage auch ohne das Verkehrszeichen freiwillig benutzen.

Aus den Ergebnisssen der Untersuchung der Bundesanstalt für Straßenverkehr über
"Unfallrisiko und Regelakzeptanz vom Fahrradfahrern" (Berichte der Bundesanstalt
für Straßenwesen- Verkehrstechnik - Heft V 184) ergibt sich, dass dies bereits
tatsächlich so ist. In Nr. 9.4 dieser Untersuchung wird folgendes festgestellt:

"Die weit überwiegende Mehrheit der befragten Radfahrer nutzt die
Radverkehrsanlagen, die im Regelfall nur zum Ausweichen bei situativ auftretenden
Behinderungen verlassen werden. Lediglich bis zu 3 % der Befragten gaben an,
ausschließlich andere als die für sie vorgesehene Flächen zu nutzen.

Selbst nicht benutzungspflichtige Radwege werden weit überwiegend genutzt motiviert
durch ein höheres subjektives Sicherheitsempfinden oder Gewohnheit, aber
auch aus Unkenntnis über die aufgehobene Benutzungspflicht."

In Nr. 10.1 des o. g. Berichts wird folgendes festgestellt:

"Ob bauliche Radwege als benutzungspflichtig ausgewiesen sind oder nicht, ist für
die Unfallbelastung des Radverkehrs und für die Flächennutzung fast aller Radfahrer
nicht ausschlaggebend. Bei allen Radwegen müssen, unabhängig von einer
Benutzungspflicht, sicherheitsrelevante Anlagenmängel vermieden oder beseitigt
werden.

Gerade bei Radwegen prägen Entwurfsmängel das Unfallgeschehen. Bei
bestehenden wie auch bei geplanten Radwegen sollten die Straßenbaubehörden
Entwurfsdefizite daher verstärkt durch Sicherheitsprüfungen oder Sicherheitsaudits
ermitteln und beseitigen."

Da es des Verordnungsgeber seit 1998 nicht nur um eine optische Verringerung der
Zahl von Verkehrszeichen, sondern um eine wirksame Verbesserung der
Verkehrssicherheit geht muss hier grundsätzlich umgedacht werden. Nur wenn die
Zahl der Verkehrszeichen auf das unabdingbare Maß verringert wird, kommt diesen
die nötige Aufmerksamkeit zu Gute.

Wenn entsprechend § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO die Benutzungspflicht für Radwege nur
auf die Fälle einer zwingend notwendigen Trennung des Radverkehrs vom
motorisierten Verkehr beschränkt wird, kommt den dann noch vorhandenen Zeichen
eine wirkliche Signalwirkung zu. Statt als Hinweiszeichen auf einen vorhandenen
Radweg missverstanden zu werden wird die Beschilderung tatsächlich zu einem
Hinweis auf die an einer bestimmten Stelle bestehende Gefahrenlage für den
Radverkehr. Es ist daher durchaus im Sinne des Verordnungsgebers, auch die
Anordnung einer Benutzungspflicht für Radwege sehr restriktiv zu handhaben.

Die oben zitierte Studie der Bundesanstalt für Straßenwesen widerlegt damit die
gesamte Argumentation der Landesanwaltschaft und bestätigt gleichzeitig das
Berufungsurteil. Nicht der Radweg als solcher bzw. das "Trennungsprinzip"
verbessert die Verkehrssicherheit, sondern nur die technisch richtig ausgeführte und
an der örtlichen Situation ausgerichtete Radverkehrsanlage. Allein technisch und
planerisch richtig gestaltete Radverkehrsanlagen erfüllen den Anspruch der
Radfahrer auf Verkehrssicherheit. Nur für solche Anlagen dürfte überhaupt eine
Benutzungspflicht angeordnet werden, sofern dies aufgrund der Verhältnisse auf der
Fahrbahn zwingend erforderlich ist.

Auf die Begründung der Revision durch die Stadt Regensburg wird folgendes
entgegnet:

Als Kommune befindet sich die Revisionsbeklagte hier in einem rechtlichen
Dilemma. Wie der Bundesrechnungshof in seinen Bemerkungen zur
Haushaltswirtschaft 2006 feststellt, werden von den Kommunen vielfach entgegen
den rechtlichen Vorgaben kombinierte Geh- und Radwege gebaut und ausgewiesen,
um in den Genuss von Bundes- und Landeszuschüssen zu kommen. Der Bau von
Gehwegen wäre allein Aufgabe der Kommunen. Es besteht aber ein wirtschaftliches
Interesse der Berufungsbeklagten, einen straßenbegleitenden Sonderweg immer als
Geh- und Radweg anzulegen, unabhängig von dessen Zulässigkeit nach
Straßenverkehrsrecht. Siehe hierzu:

http://bundesrechnungshof.de/veroeffentlichungen/bemerkungenjahresberichte/
bemerkungen-2006.pdf, Teil 1I Abschnitt Bundesministerium für
Verkehrm, Bau- und Stadtentwicklung Abschnitt 24.

Zitat:

" Die Straßenbauverwaltungen der Länder bauten mit Bundesmitteln an
innerörtlichen Bundesstraßen überwiegend gemeinsame Geh- und Radwege,
obwohl dies wegen der gegenseitigen Behinderung und Gefährdung der
unterschiedlichen Verkehrsteilnehmer die Ausnahme sein soll. Das ist für die
betroffenen Gemeinden von Vorteil, weil sie keine eigenen Gehwege finanzieren
müssen. Zudem nehmen die Straßenbauverwaltungen der Länder die Weigerung
vieler Gemeinden hin, die auf sie entfallenden Unterhaltungskosten zu tragen.
Allein den geprüften Fällen trägt der Bund zu Unrecht Unterhaltungskosten von 
rund 1,9 Mio. EURO, bezogen auf die geschätzte Nutzungsdauer der Wege. Das
Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung kontrolliert in diesem
Bereich die Arbeit der Straßenbauverwaltungen nicht ausreichend."

Dies mag ein Beweggrund dafür sein, dass auch die Revisionsbeklagte die
sicherheitsrechtlichen Zusammenhänge ignoriert und im wesentlichen
deckungsgleich mit der Landesanwaltschaft Bayern argumentiert. Das oben
angeführte gilt demnach auch für die Begründung der Revision durch die Beklagte.
Wie die Landesanwaltschaft verweist auch die Beklagte auf die zwischenzeitlich
geänderte Straßenverkehrsordnung. Die für das Berufungsurteil maßgeblichen
Vorschriften zum Stand 01.10.1998 werden durch die Änderungen nur präzisiert und
verdeutlich. Die zur Neufassung der StVO erlassene Verwaltungsvorschrift wurde
sogar schon vor dem Berufungsurteil, am 17. Juli 2009 veröffentlicht. Aber auch die
hilfsweise Anwendung der novellierten Vorschriften auf die rechtliche Beurteilung der
Revision führt nicht zum Ergebnis, die Berufungsentscheidung verstoße gegen
Bundesrecht.

Die Reichweite der Novellierung des § 45 Abs. 9 StVO von 1997 wurde bisher noch
kontrovers diskutiert. Ausgangspunkt war lange die Anmerkung von Bouska zum
Urteil des VG Berlin vom 28.09.2000, Az: 27 A 206/09 in der NzV 2001 S. 320. Die
Revisionsbegründungen übersehen hier ebenso wie der Verfasser der Anmerkung,
dass die Beschränkung des Radverkehrs allein zur "Ordnung des Verkehrs" nicht mit
der Ermächtigungsgrundlage im Straßenverkehrsgesetz vereinbart ist. Die
Verkehrsarten dürfen nur im Sinne eines lediglich behaupteten Trennungsprinzips
"geordnet" werden, wenn dies mit dem Ziel der Verbesserung der Verkehrssicherheit
geschieht (§ 6 Abs. Nr. 3 und 17 StVG).

Das Berufungsgericht stellt bereits fest, dass die von der Revision im Einklang mit
Bouska vertretene Auffassung, § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO diene nur der
"Durchforstung des Schilderwaldes" und der Verhütung von "ausufernden
Geschwindigkeitsbeschränkungen und Überholverboten" einer rechtlichen
Beurteilung nicht standhält (Rand Nr. 50 bis 54 sowie Rand Nr. 59 bis 63 des
Berufungsurteils). Es weist zudem in Rand Nr. 55 zutreffend darauf hin, dass der
Verordnungsgeber unter Berücksichtigung der inzwischen zu § 45 Abs. 9 Satz 2
StVO ergangenen Rechtsprechung diese Vorschrift bewusst nicht geändert hat. An
der Anwendbarkeit des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO auf die Anordnung von
Radwegbenutzungspflichten kann es daher keine Zweifel mehr geben.

Wie bereits oben dargestellt, ergibt sich aus dem tatsächlichen Verhalten der
Radfahrer keine Notwendigkeit, Radwegbenutzungspflichten "flächendeckend"
anzuordnen. Mit der Beschränkung der Anordnung der Zeichen 237, 240, 241 auf
Einzelfälle könnte erstmals seit 1998 eine in der Verkehrspraxis tatsächlich
erkennbare Auswirkung des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO erreicht werden. Die
Neufassung der VwVStVO gibt den Straßenverkehrsbehörden die dazu
erforderlichen Instrumente. Nach der Rand Nr. 30 zu § 2 Abs. 4 StVO sind Radwege
ohne Benutzungspflicht Radwege "für den Radverkehr vorgesehene Verkehrsflächen
ohne Zeichen 237, 240 oder 241 ". Die Verwaltungsvorschrift lässt somit zu, dass
nicht nur eindeutig dem Radverkehr gewidmete Flächen (Zeichen 237) sondern
sogar gemeinsame Geh- und Radwege (Zeichen 240) von den Radfahrern genutzt
werden dürfen, wenn dies eindeutig erkennbar ist.

Der Verordnungsgeber hat damit auf die Erkenntnisse der Verkehrsforschung
reagiert. Es wird erwartet, dass entsprechend den Bedürfnissen der Radfahrer
geplante und eingerichtete Radverkehrsanlagen freiwillig benutzt werden. Es wird
jetzt offenkundig auf die Fähigkeit der Radfahrer vertraut, die für sie bestimmten
Anlagen zu erkennen und zweckentsprechend zu benutzen.

Es wird mit der Novellierung 2009 auch anerkannt, dass Radfahrer keine homogene
Nutzergruppe sind, sondern sehr unterschiedliche Anforderungen an die
Fortbewegung im Straßenverkehr haben. So wird z. B. dem Radfahrer seit
01.09.2009 freigestellt, die Art des Abbiegens entsprechend seinen Bedürfnissen
und seiner Erfahrung frei zu wählen (§ 9 Abs. 2 StVO). Im Gegensatz zur Revision
wird jetzt der "Leichtigkeit des (Kraftfahrzeug-)Verkehrs keine Priorität mehr
eingeräumt (Rand Nr. 5 der VwV zu den §§ 39 bis 45 StVO).

Die von der Revision vorgebrachte Ansicht, der Verordnungsgeber habe die
allgemeine Radwegbenutzungspflicht eigentlich nicht aufheben wollen, entbehrt
daher jeglicher Grundlage in der Straßenverkehrsordnung und der für die
Straßenverkehrsbehörden wie eine Rechtsvorschrift verbindlichen
Verwaltungsvorschrift.

Mit der Änderung der Verwaltungsvorschrift im Juli 2009 wurde sowohl der von der
Revision behauptete "Trennungsgrundsatz", als auch die Priorisierung von baulich
angelegten Radwegen aufgegeben. Die Verwaltungsvorschrift verweist stattdessen
auf die Empfehlung zur Anlage von Radverkehrsanlagen (ERA). Diese Planungshilfe
wurde bereits vom Berufungsgericht als maßgebliche Entscheidungshilfe für die
Anlage von Radwegen und die Anordnung einer Benutzungspflicht angesehen
(Rand Nr. 70 bis 72 des Berufungsurteils). Sowohl die noch gültige ERA 95 als auch
der Entwurf der ERA 09 fordern eine ortsbezogene Beurteilung der Führung des
Radverkehrs. Die Empfehlungen sehen durchaus auch die Führung des
Radverkehrs auf der Fahrbahn oder die Anlage von nicht benutzungspflichtigen
Radwegen für besonders schutzbedürftige Gruppen der Radfahrer vor.

Die von der Beklagten zitierten TextsteIlen der bisherigen Verwaltungsvorschrift zur
Trennung der Verkehrsarten und zum Bau von baulichen Radwegen wurden
gestrichen. Nach Rand Nr. 9 zu § 2 Abs. 4 StVO gilt seither.

"Benutzungspflichtige Radwege dürfen nur angeordnet werden, wenn ausreichende
Flächen für den Fußgängerverkehr zur Verfügung stehen. Sie dürfen nur dort
angeordnet werden, wo es die Verkehrssicherheit oder der Verkehrsablauf erfordern.
Innerorts kann dies insbesondere für Vorfahrtsstraßen mit starkem
Kraftfahrzeugverkehr gelten."

Aus dieser Vorschrift kann weder ein "Trennungsprinzip", noch ein Grundsatz
hergeleitet werden, es genüge bereits das Vorhandensein des Radweges, um die
Pflicht zur Benutzung eines Sonderweges anzuordnen. Selbst bei Vorfahrtsstraßen
mit starkem Kraftfahrzeugverkehr ergibt sich allein aus den Erfordernissen der
Verkehrssicherheit oder des Verkehrsablaufs noch keine zwangsläufige
Verpflichtung zur Anordnung einer Radwegbenutzungspflicht.

Auch die Beklagte bringt somit keine Gründe vor die geeignet wären, Zweifel an der
Rechtmäßigkeit des Berufungsurteils zu wecken.

Die von der Beklagten vorgebrachten Argumente zum Sachverhalt sind in der
Revision in der Regel nicht zu prüfen (§ 137 Abs. 2 VwGO). Nur kursorisch wird
daher angemerkt, dass die Rechtsvorschrift vom Berufungsgericht richtig auf den
Sachverhalt angewandt wurde.

Die von der Beklagten zur Rechtfertigung des Verwaltungsaktes dargestellten
Gefahren bestehen in verschiedener Ausprägung auf allen Straßen ohne
Radverkehrsanlagen. Wollte man diese in jedem Fall mit einer
Radwegbenutzungspflicht abwehren, müsste nahezu jede Straße mit einem Radweg
versehen werden. Es mag der Revisionsbeklagten nicht bewusst sein, aber sie
erweckt in der Revisionsbegründung den Eindruck, sie sei nicht in der Lage, ggf.
zusammen mit der Polizei ihren Verpflichtungen als Verkehrssicherheitsbehörde
nachzukommen und müsse daher die Radfahrer vor den Folgen der permanenten
Ordnungwidrigkeit des Kraftfahrzeugverkehrs schützen.

Nach allgemeinem Sicherheitsrecht sind Maßnahmen zur Abwehr von Gefahren
aber an den Störer zu richten. Die Inanspruchnahme von Nichtstörern ist nur unter
bestimmten Voraussetzungen zulässig (Vergl. Art. 10 Bayer. Polizeiaufgabengesetz).
Die Radwegbenutzungspflicht hat der Sicherheit des Radverkehrs, nicht der
Erleichterung von Überholvorgängen zu dienen. Dies war bereits vor Erlass der
KlarsteIlung in der Rand Nr. 5 der VwV zu den §§ 39 bis 45 StVO 2009 eindeutig der
Fall.

Obwohl sie zu Beginn der Begründung vorschlägt, auf den Fall die seit 01.09.2009
geltende Fassung von StVO und Verwaltungsvorschrift auf die Sachlage
anzuwenden ist, findet sich auch in der Revisionsbegründung kein einziges Wort zur
Prüfung der Voraussetzungen der Rand Nr. 14 bis 27 der VwV zu § 2 Abs. 4 StVO.
Selbst wenn die von der Beklagten angeführten Gründe die Anordnung einer
Benutzungspflicht rechtfertigen würden, hätte sie vor der Anordnung einer
Benutzungspflicht zu prüfen, ob welche Gefahren mit der Verweisung auf einen
gemeinsamen Sonderweg für die Radfahrer und Fußgänger entstehen und ob die
Benutzung des Weges aufgrund des Bauzustandes zuzumuten ist.

Es kann daher uneingeschränkt festgestellt werden, dass die Revisionsbeklagte,
nicht das Berufungsgericht, das Straßenverkehrsrecht in rechtswidriger Weise
angewandt hat.

Da weder die Begründung der Beklagten, noch der Vertreterin des öffentlichen
Interesses berechtigte Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Berufungsurteils wecken
können, ist die Revision nach Auffassung des Klägers nach § 144 Abs. 2 VwGO
zurückzuweisen.


(Rechtsanwalt)